作者简介： 彭超，农业农村部农村经济研究中心副研究员；; *刘合光（通信作者），中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员。;

五年规划在引导市场预期、设定发展约束等方面发挥着重要作用。解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。“三农”相关的五年发展规划在国民经济和社会发展规划体系中具有重要地位。当前是“十三五”收官和“十四五”谋划的重要时期，有必要识局辨势，把握发展新特征和政策改革方向。

与“三农”相关的第十三个五年规划体系是以《全国农业现代化规划（2016—2020年）》为引领的。规划体系中除了种业结构性调整、生猪生产发展、草食畜牧业发展、农业农村信息化、农村一二三产业融合发展、农业科技创新等更为细致的专项规划外，还包括《全国农村经济发展“十三五”规划》。可见，“十三五”时期农业发展和农村发展仍是分开规划的。

农业现代化的本质是通过农业转型升级，实现农业的生产效率和经济效益的提升。所面临的基本问题是农民如何获得公平的市场机会，这就需要农业农村农民的系统性变革［1］。农业现代化和农村现代化本质上是交织在一起的。二者融合规划，可以优化顶层设计，有利于形成一体推动、一体落实的整体部署和工作机制。党的十九大提出“加快推进农业农村现代化”，为农业发展和农村发展规划融合提供了制度基础。新一轮党和国家机构改革的深化，为农业农村现代化规划的融合提供了体制机制保障。2018年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，已经开始把农业农村发展放在一起谋划。“十四五”时期，有必要立足新时代我国社会主要矛盾发生变化的国情，着眼夯实现代化经济体系基础，建设社会主义现代化强国的基本方略，实现农业农村现代化融合谋划、一体规划。

一、当前我国农业农村现代化面临“五期交汇”

“十三五”收官和“十四五”谋划，恰逢“两个百年目标”交接、精准脱贫与乡村振兴衔接、供给侧结构性改革的深化等重要历史节点。总体而言，我国农业农村现代化面临“五期交汇”。

（一）全面建成小康社会将如期实现

第一个“百年奋斗目标”是到中国共产党成立100年的时候，我国全面建成小康社会。农业、农村、农民的发展，是检验全面建成小康社会成色和质量的关键指标。“十三五”所处的历史时期，正是小康社会从基本建成到全面建成、从农村局部小康到乡村全面振兴的历史阶段［2］。“十三五”末，农业现代化要取得明显进展，城乡发展的融合协调性需要明显增强，农民生活水平和质量需要普遍提高。“十四五”农业农村现代化和农民生活要再迈上一个新台阶，筑牢小康社会的根基。

（二）第二个百年目标建设需要顺期开局

第二个“百年奋斗目标”是到中华人民共和国成立100年的时候，我国建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。“十三五”“十四五”两个五年规划，正逢两个“百年奋斗目标”的历史性交接。这就需要在第一个“百年目标”实现的同时，为中华民族的伟大复兴筑牢根基。“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。”建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，基础在“三农”。到2050年，要达成乡村全面振兴的目标，真正实现农业强、农村美、农民富。把我国从一个农业大国建设成为农业强国，从乡土文明建设成城乡融合文明［3］，把农民发展成高素质的城乡公民，“十四五”要做好开篇布局。

（三）精准脱贫任务需要按期完成

“十三五”末，要确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题。党的十八大以来，我国平均每年减贫1300万人以上，接近1亿人口脱贫。2019年全国农村贫困人口减少1109万人，至2019年末全国农村贫困人口仅剩551万人［4］。2020年绝对贫困将按期消灭。“十四五”是检验“脱真贫、真脱贫”的重要时期，期间要保证已脱贫人口不返贫，已摘帽贫困县不反复。这就需要继续帮扶已脱贫地区，尤其要加强对不稳定脱贫户、边缘户和边缘村镇的动态识别，夯实精准脱贫成绩。

（四）乡村振兴战略需要即期有机衔接

在精准脱贫的基础上，要巩固提升精准脱贫成果，加快补齐乡村振兴的基础设施和社会民生短板，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。一个重要的衔接点在于，加快缓解农村相对贫困问题。我国农民还有相当一部分居民处于相对贫困状态。解决乡村相对贫困问题，不仅收入要达标，而且要在产业、人才、文化、生态、组织方面全面振兴乡村，实现城乡融合发展。尤其是相对落后的农村地区，要把推动产业扶贫帮扶资源、政策举措等有序转到乡村产业振兴。从“十四五”开始，要把农业发展成有魅力的希望产业，把乡村建设成为宜居宜业的乐土，让广大农民群众可持续地增收致富。

（五）农业供给侧结构性改革需要适期深化

“十三五”期间，农业供给侧结构性改革不断深化。具体表现在：一是产品结构初步调优。2016—2018年，非优势产区籽粒玉米面积调减286.7万公顷，大豆面积增加160多万公顷，棉油糖、肉蛋奶、水产品品种结构和品质结构均有所提升，农产品质量安全例行监测总体合格率连续3年稳定在97.5%以上。二是生产方式初步调好。“一控两减三基本”取得明显成效，2018年农田有效灌溉系数为0.554，化肥和农药使用量均实现负增长，秸秆、养殖废弃物和农膜综合利用取得明显进展。三是产业体系初步调顺。2018年规模以上农产品加工企业7.9万家，经营收入14.9万亿元，农产品精深加工水平加快提升，共享农业、体验农业、中央厨房等农业新业态蓬勃发展，农业多种功能不断拓展。2018年休闲农业和乡村旅游接待游客30亿人次、营业收入超过8000亿元。四是相关改革深入推进。农业补贴制度不断优化，托市政策改革攻坚阶段顺利完成，信贷、保险支农政策力度加大，2018年银行业涉农贷款余额达到33万亿元，农业保险提供风险保障3.46万亿元。但是，“十四五”期间，我国农产品需求总量仍然刚性增长、需求结构还会持续升级。这就仍然需要真正由市场引导［5］，顺应从过去的“有没有”到“好不好”的转型升级，实现创新为第一动力、协调为内生特点、绿色为普遍形态、开放为必由之路、共享为根本目的的农业高质量发展。

二、我国农业农村现代化面临十大不平衡不充分问题

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国发展最大的不平衡是城乡发展的不平衡，最大的不充分是农村发展的不充分。社会主要矛盾的转化是消费需求升级、产业结构升级、治理体系升级的必然要求。在“十三五”和“十四五”五期交汇的背景下，我国农业农村发展中的诸多不平衡不充分问题逐步显现。

（一）高质量的农产品和生态需求与落后的市场意识产生了矛盾

我国粮食产量已经连续五年稳定在6500亿公斤以上，重要农产品供给比较丰富，已经基本告别农产品总量短缺的时代。但是，在农业高产出的背后，是农产品消费结构的升级。城乡居民不仅要求“吃得饱”，而且要求“吃得好”“吃得巧”，对乡村的绿水青山还有需求。农业并不是单纯的“种出来”“养出来”，再卖出去，而是要满足个性化、多样化、多功能性的消费需求。改革开放以来，我国农业生产经营主体产权意识逐步觉醒，尤其是对土地承包权、经营权等的意识日益强化。但是，在产权意识觉醒的同时，农业生产经营主体的市场意识仍然落后。从事农业的主体，找到政府部门“不要政策，要资金”，经营过程中“不要建议，要项目”，产出产品后“不找市场，找市长”的情况经常出现。总体而言，农业供给侧还没有转到满足市场需求升级上来。例如，有机农产品发展已经鼓励多年，但是产量仍然较少。即使是在我国有机农产品种植较多的黑龙江省，有机稻谷产量也仅占稻谷总产量的2.3%，有机玉米仅占1.4%。主要原因还是在于，农民囿于经验性的行为习惯，种植结构和种植行为调整转型困难［6］。

（二）新技术、新产业、新业态大量涌现与新动能点状存在交织在一起

新技术、新产业、新业态、新商业模式不断涌现，但是多数仍然只是小部分主体的尝试。例如，电商普遍被认为是一种新业态，地方发展热情较高，大部分县域都鼓励农村电商发展。截至2018年，农产品网络零售额已达2305亿元［7］，县域农产品、农产品加工品及农业生产资料网络零售额为4018亿元［8］。然而，农产品电商发展的速度并不及预期。2015年，农产品网上零售额占农业总产值比重达到约1.5%。根据指数增速，相关部门在农业农村信息化发展规划中提出2020年底要增加到8%的目标1。经历3年发展，2018年这一比重仅为2.0%。这其中尽管有计算方法调整的因素，但是比例偏低，增速低于预期已经成为事实2。其他新技术、新产品、新业态也面临着增速低于预期的情况，仍然依赖投入，很少能找到可持续的盈利模式。在点状存在下，新技术、新产业、新业态不足以形成规模经济和范围经济效应，新动能接续远未完成。

（三）成本不断抬升与农业基础竞争力乏力并存

现阶段，我国农业基础竞争力乏力。与世界主要农产品出口国相比，中国单位生产成本较高。以玉米为例，2018年中国每吨玉米的生产成本已经达到2125.99元，美国每吨玉米的生产成本仅为962.31元，中国玉米生产成本是美国的2.21倍。对成本按细项分析，中国的高成本起因首先来自劳动力成本。劳动力的高成本主要来自家庭劳动力折价，也就是自家劳动力的机会成本。中国种植1吨玉米家庭劳动力折价为845.55元，雇工费用44.60元，均远高于美国。上述两项相加，中国玉米种植的劳动力成本超过美国的19倍，绝对数值更是高出843.44元。其次的成本差距来自土地，中国土地机会成本比美国高出239.77元3。中国农业成本抬高、基础竞争力乏力的主要原因在于“隐性成本显性化”［9］。以往农业生产者主要依靠自家劳动力和自家土地从事生产，不必给家庭成员支付货币化的工资，也不用给自己的家庭交纳租金。因此，劳动力和土地成本主要是隐性成本，并不用考虑成本。然而，随着土地流转加速、新型农业经营主体增加，越来越多的规模农业经营主体要雇工和租入土地。截至2018年，全国家庭承包耕地流转面积超过了5.3亿亩，土地适度规模经营占比超过40%，畜禽养殖规模化率达到60.5%。在这种情况下，以往被单家独户小农户生产所“隐藏”的劳动力和土地成本开始显露。农业规模经营主体更是要把这些成本计入财务成本。更为重要的是，这种“隐形成本显性化”造成的成本上升，只会越来越明显，降成本难度较大。

（四）在新型农业经营主体迅速发展的同时各种软硬配套滞后

截至2018年底，全国在工商部门注册登记的农民专业合作社数量已达到217.3万家，经农业部门认定或工商注册登记的家庭农场有87.7万个，县级以上农业产业化龙头企业近9万家，高素质农民队伍已经超过1700万人。但是，各种软硬件配套还较为滞后。例如，以往小农户生产粮食较少。根据第二次全国农业普查数据，2006年76.1%的农户种植面积在8亩以下，根据当年的粮食单产计算，大部分农户家庭粮食产量在2500公斤以下。这个粮食产量，村内晒场、房前屋后，甚至柏油马路上，都可以晾晒干燥。但是，经过多年发展，2016年第三次全国农业普查时，从事粮食生产的合作社、家庭农场等新型经营主体播种面积多在50亩以上，而且500亩以上的合作社已经比较多见。根据目前的粮食单产，这些新型经营主体粮食产量已经在5000公斤甚至50 000公斤以上。在这种情况下，继续使用传统的晾晒干燥方式就不现实，这就需要建设谷物烘干设备。但是，谷物烘干设备造价高，即使是规模经营主体仍然难以承担；而且每年仅在谷物收获季节使用，利用频率低，成本回收周期长。这就需要对新型农业经营主体的硬件建设给予补贴或信贷支持。在软件建设方面，制度健全完善和分层落实相对滞后。尽管农业税基本已经减免，但仍需要缴纳营业税［10］。“营改增”后，合作社等新型经营主体缴纳的增值税等与一般农业企业相差不大，直接影响了财富积累及扩大再生产。财政补助形成的新型经营主体资产，应该如何在财务上进行入账等操作，甚至如果新型经营主体资产清理了财政补助形成的资产如何清理，都需要有相应的制度规定。再如，高素质农民培养效果停留在“发了多少结业证”上，而缺乏培训后的跟踪服务。

（五）农村人口老龄化问题日趋严峻与外出劳动力不稳定并存

20世纪90年代以来，人口结构变迁趋势明显，劳动力老龄化速度加快，人口和劳动力更加向城市群、都市圈集中。我国农村青壮年劳动力大规模向城镇转移，农村劳动力短缺情况也越来越严重。农业吸引力下降，青年农民务农积极性明显下降。根据全国第三次农业普查，2016年农业生产经营人员年龄在55岁以上的比例已经达到33.6%。农业青壮年劳动力短缺，老龄农民对现代化科技和业态掌握能力有限，越来越不适应农业农村现代化的要求。即便是农业劳动力进入城镇非农产业，他们中的大多数就业稳定性也较差，只能通过从事简单的、机械的、低水平的劳作，换取在城市稍作停留的机会。如果发生经济下行，一部分农业转移劳动力就可能会离开工作岗位回到农村老家［11］。这一方面会加剧农村老龄化态势，另一方面还可能与新型经营主体争夺已经稀缺的土地等农业生产资源。

（六）农产品相对过剩与短缺交替出现

在我国，人均粮食占有量超过400公斤，是一个平衡点。如果供过于求，且不加调控，产需矛盾积累两至三年之后，就可能出现库存高企的局面。这一节点曾经出现在20世纪90年代中后期，当时粮食产大于需、陈化粮出现。上一轮比较大的粮食市场调控政策改革就发生在此阶段（见图1）。再看本轮粮食市场供需变化的态势：2004年以来，粮食连年增产；2010年人均粮食占有量稳定超过400公斤，超过这一平衡点后，2013年我国粮食出现了高库容的问题。目前人均粮食占有量超过474公斤，稻谷等部分品种仍然有较大的库存压力。与此同时，玉米从短缺到过剩再到相对不足，已经经历一个完整的周期。2005年玉米供不应求，库存消费比仅为20%。此后受临储政策刺激，玉米连续增产。2015年，玉米严重供过于求［12］。市场普遍预期，玉米库存高达2.5亿吨。2016年玉米临储政策取消后，随着一系列“去库存”措施的实施，玉米库存又迅速消化。到2019年，市场再度出现了玉米供求偏紧的预期［13］。

图1 粮食人均占有量变化

（七）水电路气房网建设滞后

据全国第三次农业普查，2016年尚有52.3%的农村居民未能用上经过净化处理的自来水，38.1%的村内主要道路没有路灯，10.5%的村内主要道路为沙石或砖石板，44.2%的农户在使用柴草做生活能源，钢筋混凝土结构住房的比例仅为12.5%,52.2%的农户手机联通不了互联网。尤其是，农村道路尽管实现了“村村通”，但是农村道路多数以3.5米标准建设，难以满足未来农村小客车增长速度，也很难满足城镇居民返乡下乡休闲旅游、养生养老、创业创新的需求。

（八）资源环境承载力已达到或接近上限

不少土地资源已不适合粮食生产。目前有3亿亩耕地受到镉、镍、铜、砷、汞、铅等重金属污染，每年因重金属导致污染的粮食达1200万吨。此外，水资源开发利用模式不可持续。我国许多地区尤其是华北和西北地区水资源过度开发问题较为突出。目前华北地区地下水超采累计亏空1800亿立方米左右，超采的面积达到了18万平方公里，约占平原区面积的10%。2018年全国高效节水灌溉面积3.34亿亩，占耕地面积的比例仅为16.5%，远低于以色列、法国等集约式利用农业资源国家80%～90%的水平，也低于美国等粗放式利用农业资源国家50%的水平。农业生产过程中造成的污染较为严重。为了追求农业高产，化肥、农药、农膜大面积过量使用，导致地表和地下水体污染严重和土地板结、沙化。近年来，虽然化肥农药农膜减量化不断推进，但是这需要一个过程。2018年，我国化肥折纯使用量达到5653.42万吨，每亩用量仍高达27.89公斤，远超国际公认的亩均15公斤的安全上限。农药施用量达到150.26万吨，亩均用量超过0.74公斤，农用地膜使用量突破246.48万吨，残留率高达40%左右。

（九）农村基本公共服务和社会事业发展滞后

农村社会公共服务历史欠账仍然较多，城乡之间在教育、养老、医疗、社会保障等方面的差距已经成为社会民生最大的痛点之一。根据第三次全国农业普查数据汇总结果，2016年全国仍有3.5%的乡镇没有幼儿园、托儿所，这一比例在西部达到6%；全国近41%的村没有体育健身场所，其中西部为54%；全国33.2%的乡镇没有社会福利收养性单位，西部为46.7%；全国58.7%的村没有农民业余文化组织，中部、西部这一比例分别高达59.2%和63.3%；全国45.1%的村没有执业医师，其中东部和西部分别为50.6%和50.1%。

（十）城乡就业收入和生活方式差异仍然较大

从相对数来看，2019年城乡居民收入比已经缩小为2.64∶1，但是，城乡居民人均可支配收入的绝对差距已达26 338元。实际上，城乡收入差距只是一个方面。农村经济繁荣的程度也无法与城镇相比。就就业总量而言，2014年城镇就业人口已经超过乡村，目前城镇的产业吸引了4.34亿人就业，而乡村则容纳了3.42亿人就业（见图2）。从就业质量来看，乡村就业多是临时性、非完全的就业，从事产业层次和水平也不高。而且，乡村水电路气房的基础设施落后，生活单调、乏味，缺乏青壮年向往的生活方式。农村利益格局深刻调整、新老矛盾交织。“农二代”“农三代”已经成长为乡村建设的主要力量，也成为农村生活方式改善的主要需求者。

图2 城乡就业人数比较